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mercredi 26 avril 2017

Episode 17 — Le Trilogue des Bermudes

Précédemment dans Le Nom de l'alose : Trois assassinats ont frappé le Parlement européen. Malgré tout, « Show must go on » : le processus d'adoption de la directive Habitats continue.
 
Episode 17 – Le Trilogue des Bermudes
 

Le Parlement était une usine d’une redoutable complexité, mais dont la logique fondamentale était étonnamment simple : il produisait des textes. Sur ses chaînes de montage arrivaient de la Commission les propositions de textes les plus variées, qui étaient travaillées des mois durant en commission parlementaire : réunions, séminaires, auditions, études d’impact, missions sur le terrain, dépôts d’amendements. Chacun exprimait sa position, puis des équilibres politiques fins étaient élaborés. L’imagination politique était progressivement atténuée par l’établissement de contours juridiques et empiriques à l’expression démocratique de la volonté du peuple. Les groupes de pression, les ONG et autres partenaires sociaux étaient entendus. Venait ensuite l’étape des compromis entre les groupes politiques, toujours laborieux, souvent douloureux. Arrivait alors le temps du vote, qui était aussi un grand moment d’autocongratulation et de satisfaction devant le travail accompli.
 
Mais, pour les textes dits législatifs, ce n’était que le début. Au grand dam des plus jacobins, il fallait bien que le Parlement se confrontât à la réalité extérieure, représentée par les États membres réunis au sein du Conseil. Car, en effet, pendant que le Parlement avait fignolé son texte jusqu’à la dernière virgule en tenant compte des desiderata des divers groupes politiques, le Conseil avait adopté sa propre position, au barycentre du Nord et du Sud, de l’Est et de l’Ouest, tenant compte des petits et grands pays et des avis de leurs nombreux experts.
 
Chacune des deux institutions bien campées sur sa position, le duel pouvait commencer. Mais, tels des gladiateurs de la Rome antique, elles ne disposaient pas des mêmes armes, ce qui garantissait un combat divertissant. On ne pouvait dire par avance qui, du rétiaire ou du mirmillon l’emporterait. D’un côté, le Parlement représenté par un député pour chaque groupe politique, de l’autre les États membres représentés par l’un d’entre eux. D’un côté la rouerie politique, de l’autre le cynisme diplomatique. Ici les slogans posturaux, là les pesanteurs des appareils administratifs. Et pour arbitrer le tout, la Commission, qui était l’auteur du texte original et tentait de le préserver autant que possible des dégâts du combat, prenant elle-même quelques coups au passage.
 
Voilà ce qu’était cette étrange congrégation qu’on appelait trilogue. On s’accordait à y voir une réunion du bon, de la brute et du truand, bien que les avis divergeassent au sujet de la distribution des rôles. C’était dans cette enceinte à huis clos, loin des regards, qu’étaient produites les lois européennes. C’est dans cette enceinte que mon récit reprend.
 
Depuis la mort d’Ingrid Ledrink, la sécurité du Parlement était sur les dents. Le secrétaire général, Karl Flut, avait habilement manœuvré pour que son institution ait sa propre milice armée. Pour contourner des contraintes budgétaires têtues, il avait astucieusement proposé de transformer une unité de recherche déjà existante et connue sous le nom d’EPRS (European Parliamentary Research Service) en unité d’intervention spéciale (European Parliament Rescue Squad). Sur le papier, peu de choses avaient changé : la mission de l’EPRS était toujours « le soutien aux membres du Parlement », mais les gentils docteurs en droit spécialisés dans le coupage en quatre des cheveux institutionnels avaient laissé place à des malabars adeptes du krav maga et du tir à l’arme semi-automatique. Le papier de Sara Palmer sur le sujet avait été mordant. Il n’empêche que, moi, qui côtoyais le danger de près en travaillant sur la directive Habitats, épicentre de la psychose, je me sentais rassuré par la présence de nos nouveaux protecteurs.
 
Dans cette atmosphère de peur généralisée, j’éprouvais une vive satisfaction à ce que le nouveau rapporteur pour la directive Habitats soit l’un des derniers fédéralistes européens, qui tenait une place de choix dans mon panthéon personnel : Guy Federofstadt. Après les décès de Sandrine, Crok et Ledrink, il n’y avait pas eu une foule de candidats pour ce rôle. Tous les vice-présidents survivants de la commission de l’environnement s’étaient récusés, et un appel pressant à candidature n’avait pas suscité la moindre vocation. La Présidente du Parlement, Martina Scholz, avait alors recouru à une valeur sûre. Dans cette législature, quand un dossier était un peu casse-gueule, on le refilait à Federofstadt dans l’espoir, pour ses groupies, qu’il en fasse des merveilles, ou dans l’attente, pour ses adversaires politiques, qu’il se brûle avec. Ainsi, le porte-étendard de l’Europe unie avait été désigné membre d’un groupe de travail sur les « ressources véritablement propres » — cette expression n’était pas une référence à de l’argent sale, mais un cache-sexe d’eurocrate pour signifier à mots couverts « impôt européen ». Il avait aussi hérité de la négociation du Brexit, et d’un rapport sur la révision des traités européens qui devait régler une fois pour toutes la question du siège unique. C’est donc également à lui qu’en dernier recours, on avait confié le rapport sur la révision de la directive Habitats qui, sortie de la ligne de montage parlementaire, était devenu le rapport sur la « Force navale pour la Méditerranée ».
 
Il y avait probablement chez Guy Federofstadt une certaine jubilation à braver les obscures forces antiparlementaires qui éliminaient un à un les rapporteurs de la directive Habitats. Dans son audace, il avait rebaptisé le rapport « Euro Navy », au grand dam de Jürgen. Courageux, mais pas téméraire, Federofstadt avait exigé un niveau de protection très élevé durant les négociations de ce qui était maintenant sa directive : deux armoires à glace de l’EPRS, avec des holsters à peine dissimulés, se tenaient devant la salle, et un troisième gorille, oreillette bien visible, parcourait discrètement les travées.
 
Le trilogue devait commencer vers 19 h, et durer autant de temps qu’il faudrait. Alors que Jürgen et moi attendions l’arrivée des participants dans cette ambiance de tension sécuritaire, je décidai de meubler la conversation en évoquant la mort d’Ingrid Ledrink.
— Il paraît que les analyses du vin que buvait Ledrink juste avant de mourir n’ont rien donné.
— Je vous demande pardon ? répondit Jürgen les yeux rivés sur un exemplaire des traités.
— En tombant à terre, Ledrink a renversé son verre sur la moquette, ça n’a pas facilité les analyses.
— Hum, hum, fit Jürgen qui allait d’un article du traité à l’autre sans me jeter un regard.
— Les légistes disent que le cœur s’est arrêté. J’ai fait mes recherches, il y a plein de poisons qui provoquent l’arrêt cardiaque : l’anémone Sylvie, le datura stramoine, l’arum, le gui, le curare. Et ça, ce sont juste les plantes. Il y a aussi les décoctions chimiques comme le Domperidone, le Suprofen, le Linomide...
— Sûrement, murmura Jürgen, plongé dans les annexes.
— Vous, vous seriez l’assassin, vous vous y prendriez comment ? Quel poison utiliseriez-vous ?
— Le 43 TUE ! s’exclama Jürgen sans lever les yeux.
— Je vous demande pardon ?
— Nous pourrions invoquer l’article 43 du Traité sur l’Union européenne, en sus de l’article 192 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne — souvenez-vous, c’est l’ancien article 175 d’avant la renumérotation par le Traité de Lisbonne, c’est-à-dire le 130S du Traité CEE sur lequel reposait la directive Habitats en 1992.
— Euh, vous m’avez perdu, Jürgen.
— Mais enfin, Adrien, avez-vous lu ma note sur la base légale de la directive Habitats ? Je ne vous les envoie pas pour vous importuner, vous savez.
— Ah oui, votre note, je m’en souviens très bien, pardon, répondis-je pour ne pas le vexer.
— Voilà. Et bien il me semble que nous pourrions ajouter une seconde base légale : l’article 43 paragraphe 2 du Traité sur l’Union européenne. Nous aurions ainsi deux bases légales, avec des procédures totalement différentes. J’admets que ce n’est pas très très propre. Cela risque d’ôter bien du sommeil à mes collègues du Service juridique, mais au moins ça donnera un semblant de légalité à cette affaire de force navale.
— “Euro navy” ! », interjeta un conseiller de Guy Federofstadt qui écoutait notre conversation d’une oreille distraite.
Le visage de Jürgen fut traversé d’un petit tic nerveux, puis il reprit sur le même ton : « Cette “force navale”, disais-je, pourrait probablement être couverte par l’article 43. Écoutez bien, l’article évoque : “les missions humanitaires et d’évacuation, les missions de prévention des conflits et de maintien de la paix, les missions de forces de combat pour la gestion des crises”. Gestion des crises : ça peut convenir dans notre cas. Notez bien, Adrien, qu’en principe le Conseil décide seul dans ces matières, sans le Parlement. Je serais bien étonné que les États membres acceptent une manœuvre de ce genre. Mais enfin, cela nous permettra au moins de donner un minimum de crédibilité à notre position, de sauver la face, jusqu’au moment où, fatalement, le Parlement devra céder et abandonner cette idée. »
 
Le professionnalisme de Jürgen et sa loyauté ne connaissaient pas de faille, mais il avait une espèce de détachement, de distance vis-à-vis des préoccupations des députés que j’attribuais à son statut particulier d’expert détaché par les autorités allemandes. Les autres membres du secrétariat du Parlement manifestaient souvent une subtile obséquiosité en présence des députés, et même parfois des conseillers politiques, qui était absente du comportement de Jürgen. Il était en effet destiné à retourner en Allemagne après trois ou quatre années passées à Bruxelles. Le cas des autres administrateurs était différent : bien que le Secrétariat général du Parlement fût en principe indépendant et régi par sa propre logique bureaucratique, chacun comprenait bien que les destinées dépendaient en partie du bon vouloir des députés, dont les plus puissants pouvaient faire et défaire les carrières.
 
« La volonté politique est là, répondis-je. Le Conseil sera bien obligé de prendre en compte la position du Parlement. Nous serons droits dans nos bottes !
— C’est votre premier trilogue, nota-t-il avec un petit sourire en coin.
— Oui, bredouillai-je.
— Bon, j’ai eu des contacts avec le Conseil. Ils sont accablés par notre texte. Ils sont prêts à endosser la proposition initiale de la Commission et mettre à jour l’annexe 4 avec une espèce supplémentaire. Si nous jouons bien nos cartes, ils accepteront peut-être un rapport annuel de la Commission pour superviser l’application de la directive.
— Mais, et la position du Parlement ?
— Notre position initiale est irréaliste. Vous savez, mon cher Adrien, le Parlement est dans la situation du chaton qui est monté trop haut dans l’arbre. Il faut l’aider à redescendre. Ce sera la tâche de la Commission. J’espère que votre amie la directrice Bascheri est en forme. »
 
Et en effet, aménager des portes de sortie était un art dans lequel Mina Bascheri excellait. La Commission, si elle jouait bien ses cartes, pouvait être au centre du jeu lors des négociations de trilogue. Cela fonctionnait d’autant mieux que son rôle paraissait effacé. Mina, rompue à l’exercice, le savait. Elle savait aussi que les neuf dixièmes d’une négociation réussie reposaient sur sa préparation, et un dixième seulement sur l’exécution du plan de bataille. Elle avait donc discrètement prénégocié avec toutes les parties au niveau technique, afin de dégager par avance un terrain d’entente sur lequel chacune des parties pouvait atterrir sans perdre la face.
 
Le trilogue commença par l’habituelle phase d’approche pendant laquelle les deux adversaires, Parlement et Conseil, se toisaient. Guy Federofstadt introduisit la réunion par un très beau morceau de bravoure. Le Parlement dans son entier exigeait que le Conseil fît preuve de courage, et acceptât la création d’une « Euro Navy », seule à même de mettre fin humainement à la crise migratoire. L’Europe était à la croisée des chemins, et dans ces heures sombres où les fondements mêmes de nos sociétés démocratiques étaient en jeu, l’audace, le dynamisme, l’esprit de réforme pouvaient seuls conduire le continent hors du fossé. Le Conseil, s’il refusait de suivre le Parlement dans cet élan, dans ce sursaut, se ferait le fossoyeur des valeurs européennes et nous conduirait tous à notre perte.
 
Le Conseil parlait par la voix du ministre de l’environnement lestonien, Ebe Keskyspaës, dont le pays assurait la présidence tournante. Ce n’était pas un grand orateur, et il se contentait de lire des éléments de langage que ses services lui avaient préparés. Un conseiller, assis à côté de lui, faisait tourner les pages d’un grand classeur à onglets, lui indiquant du doigt les paragraphes à lire au micro. Sa réponse fut laconique. « Le Conseil peut à la rigueur accepter la proposition initiale de la Commission modifiant l’annexe IV sur la faune marine ». Un diplomate se leva et lui glissa discrètement une note. Quelques secondes plus tard, le ministre ajouta : « À la condition que les ours soient retirés de la liste des espèces protégées. » Je dois dire que, du côté du Parlement, tout le monde avait à peu près oublié l’affaire Daisy qui avait marqué le début de ce dossier. Mais les États membres, eux, avaient toujours en tête les manifestations des éleveurs de brebis — la France surtout qui s’avançait vers des échéances électorales. Non contents de refuser d’étendre la liste des espèces protégées comme notre plan Marshall le proposait, ils exigeaient maintenant qu’il soit loisible aux éleveurs d’exterminer les ours de nos montagnes.
 
Au bout de quelques heures, la situation apparut complètement bloquée, chacun campant sur ses positions. C’est à ce moment que la Commission sortit du bois avec sa proposition de compromis. Pour éviter que la proposition de force navale ne se transforme en Radeau de la Méduse pour le Parlement européen, Mina avait eu l’idée de génie de suggérer la création d’une agence pour la Méditerranée. Dans les jours qui avaient précédé le trilogue, elle avait préparé le terrain en testant l’idée avec le cabinet du ministre lestonien et celui de Federofstadt. Le Commissaire lut ainsi la proposition que Mina avait préparée : l’agence pour la Méditerranée serait justement située en Lestonie, et pourrait déboucher, le moment venu, sur une force navale européenne. Quant aux plantigrades, la Commission promettait d’évaluer leur situation dans un rapport qui serait publié dans les trois ans, à la suite de quoi elle mettrait en œuvre les mesures idoines. Tout le monde y gagnait : la directive Habitats était mise à jour comme le souhaitait la Commission, le Parlement obtenait la création d’une agence et maintenait ouverte la perspective d’une force navale à long terme, et un pays nouvel entrant, qui n’avait pas encore eu sa part dans la répartition des entités et organes de l’Union, se verrait attribuer une belle agence. Les autres États membres, eux, évitaient la création de cette « Euro Navy » dont ils ne voulaient pas entendre parler, et obtenaient un rapport sur les ours dont la perspective calmerait temporairement les éleveurs. Le plan était génial ; l’équipe de négociation du Parlement européen n’avait plus qu’à acter.
 
Elle se retrouvait dans une petite salle à l’écart pour en discuter. Guy Federofstadt avait amassé ses troupes autour de lui comme le capitaine d’une équipe de football réunit ses coéquipiers avant un penalty décisif. L’un après l’autre, les représentants des groupes politiques marquaient leur accord. Jürgen, lui, donna la désagréable impression que l’arbitre s’était incrusté dans les vestiaires. Il expliqua qu’aux termes de l’article 288 du Traité, la création d’une agence ne pouvait se faire dans le cadre d’une directive, qui a les États membres comme destinataires, contrairement au Règlement qui a une portée générale. Un membre du service juridique, qui accompagnait Jürgen depuis le début du trilogue, fit une longue explication technique dont je soupçonne qu’elle passa largement au-dessus de la plupart de ses auditeurs. Federofstadt l’interrompit avant qu’il eût terminé et résuma brutalement : « En clair, ce qu’a dit votre collègue du secrétariat, là, c’est définitif ? » (Il pointait Jürgen du doigt.) Le juriste, sachant que, si le droit est affaire de subtilité et d’éloquence, il vaut parfois mieux se contenter du laconisme, répondit simplement : « oui ». La déception était palpable dans les rangs de l’équipe parlementaire. Nous marquâmes une pause et, alors que je me dirigeais vers la machine à café, je surpris le conseiller de Guy Federofstadt, en train de prendre Jürgen à partie : « Nous sommes là pour faire de la politique, pas jouer à qui invoquera le plus de paragraphes du Traité ! » Jürgen perdit son sang-froid : « De la politique ! de la politique ! Vous n’avez que ce mot à la bouche : la politique. “Politique” n’est pas synonyme d’irrationnel, d’illégal, ou de franchement malhonnête que je sache ! » Le conseiller, échaudé, partit se réfugier dans les jupons de son maître.  
 
Une petite demi-heure plus tard, les consultations terminées, le trilogue reprit. Il apparut assez clairement que les juristes du Conseil étaient aussi très mal à l’aise avec l’idée de Mina — le représentant du service juridique de la Commission semblait lui-même n’en penser pas moins, mais il se tenait coi. On pouvait certes créer une agence, mais c’était impossible dans le cadre de cette directive. D’un autre côté, les politiques, que ce soit les députés, le Commissaire ou bien le ministre lestonien, ne pouvaient se résoudre à écarter une solution politiquement aussi alléchante. Bref, tout le monde voulait utiliser la directive Habitats pour créer l’agence, mais voilà : il y avait le droit. Tout semblait bloqué. Il était déjà quatre heures du matin, et le stock de patience des uns et des autres était bien proche d’être épuisé.
 
C’est alors que notre rapporteur, Federofstadt, exécuta une magnifique figure de jiujitsu institutionnel. Il prit la parole pour constater qu’un accord avait été trouvé sur la création d’une agence, et que le trilogue pouvait donc prendre fin. Les trois juristes des trois institutions levèrent simultanément la main pour exprimer leur désaccord. Aussi bien le Commissaire que le ministre lestonien étaient bouche bée. Federofstadt concéda alors que, naturellement, les modalités techniques (il insista sur ce mot) restaient à définir pour trouver une rédaction respectant la légalité : la Commission européenne, certainement, trouverait bien un moyen de régler ce détail. Puis, sans laisser le temps à personne de réagir, il prit le marteau de présidence, frappa un grand coup, déclara la séance levée et quitta la pièce sans se retourner.

Je jetai un regard à Mina. Son sourire disait : chapeau l’artiste.
 
A suivre...
 
Attention, Le Nom de l’alose est une fiction. Toute ressemblance avec des personnes ou événements réels serait pure coïncidence.

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